中国城市轨道交通协会关于促进城市轨道交通企业财务可持续发展的指导意见

中国城市轨道交通协会

关于促进城市轨道交通企业

财务可持续发展的指导意见

中国城市轨道交通行业经过60年的发展，建成了全球规模最大的城市轨道交通系统，技术水平和管理能力也稳步迈向世界先进行列，发展成就举世瞩目。

当前，我国城轨交通正由以建设为主导的高速发展期向以运营为主导的网络化平稳发展期转型。在持续推进安全有序、运营高效、优质服务的同时，行业也遇到债务风险积累、客流强度不足，长期财务可持续基础不牢等一系列新形势、新挑战。城轨交通企业的财务可持续发展是全行业的使命责任，是城轨交通行业可持续发展的关键要素；“公益为本，经营为要”是城轨交通企业财务可持续发展的基本理念，“建设与城市实际客流相匹配、使城市综合财力可承担的城轨交通网络”是财务可持续的主线目标。

为推动城轨交通行业可持续高质量发展，探索财务可持续发展理念，汇聚财务可持续实践经验，创新财务可持续发展模式，中国城市轨道交通协会根据《城市轨道交通财务可持续发展研究》报告成果，提出以下意见。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，全面落实《交通强国建设纲要》总体部署，坚持以人民为中心的思想，履行“交通强国、城轨担当”的使命，贯彻“公益为本，经营为要”理念，通过加强规划引导、合理确定标准、化解债务风险、促进收支平衡、落实支持政策等途径，科学安排项目建设时序、周密防范系统性债务风险、着力保障长期财务可持续，为城轨交通可持续高质量发展提供有力支撑。

二、工作原则

(一)立足全局统筹谋划。立足行业高度，深入调查研究，直击“难点”“痛点”,集思广益，积极探索，主动作为，统筹谋划行业债务风险防范、财务良性运作的措施和路径。

(二)宏观指导，因地制宜。在行业层面宏观指导意见基础上，各地城轨交通运营企业结合各自实际，因地制宜，深化研究，选择策略，制订方案，实现协会宏观指导与企业具体实践的有机融合。

(三)问题导向，破解探索。坚持“问题导向”,在借鉴协会研究成果的基础上，深化具体问题研究，寻根溯源，探索破解问题的方法，积极推进解决方案的实施。

(四)目标导向，聚焦发展。坚持“目标导向”,制定行业、企业财务可持续发展目标，努力争取各级政府和上下游产业链支持，聚焦财务可持续发展目标协同发力。

三、发展目标

(一)发展蓝图。围绕一条“建设与城市实际客流相匹配、使城市综合财力可承担的城轨交通网络”主线，践行“公益为本、经营为要”财务可持续发展理念的两大基本原则，按照“三步走”目标，推进七项重点工作，落实五大保障措施，统筹绘制城轨交通财务可持续发展“1-2-3-7-5”蓝图，开创具有中国城轨交通特色的财务可持续新局面。

(二)发展理念。“公益为本、经营为要”财务可持续发展理念，为本、为要两大基本原则，是从公益与经营在财务可持续发展中的地位、作用及相关间的内在本质关系作的概括，为本者是根本、是底线，必须坚守；为要者是倡导经营之道，讲求经济效益，应认真践行。两者不是排斥的，是相得益彰的。

(三)三步走目标。

2025年，城轨交通行业财务可持续发展工作全面展开。各城轨交通企业因地制宜研究制定财务可持续发展计划，初步形成城轨交通行业全面推进财务可持续工作的态势。

2030年，进一步完善行业规划建设审批制度、成本规制制度、资金保障制度等，逐步推进企业财务管理体系完善。

2035年，全行业财务可持续取得成效，先行先试企业财务明显好转，在健全行业财务管理体系基础上，逐步实现债务规模稳中有降、收支比例合理科学，财务状况良性运行、行业发展平稳有序。

四、重点工作

(一)规划引导，适配社会经济综合效益。

一是客流导向，调整规划建设发展理念。城轨交通规划建设发展应当适应发展阶段特征，对已运营成网的城轨交通规划建设发展的指导思想应由“规划导向”向以“客流导向”为重点转变；对未成网的城轨交通规划建设发展的指导思想也应以“规划导向”与“客流导向”并重。强化客流效益指标在规划建设中的重要性，一切以实际需求出发，主动抑制与社会经济综合效益发展不协调的发展倾向。

二是综合研判，优化完善城市建设申报条件。正确理解和贯彻落实城轨交通规划“适度超前”和建设“量力而行”的基本原则，对“一般公共财政预算收入、地区生产总值、市区常住人口”建设申报条件的约束范围进行综合研判，重点考虑城轨交通建设与运营资金全生命周期的资金保障需求，匹配城市综合财力与负债水平，结合城市综合交通出行结构，科学合理规划建设城轨交通项目，把握建设时机，提高投资效益，有效控制投资速度与强度。

三是适时调整，强化客流后评估机制。城轨交通应当构建对已建成线路的客流后评估机制，对现有运营项目的实施情况进行评估。重点关注未能到达规划预测客流强度的线路，适时调整城市近期、远期客流需求预测范围，在规划新建线路时，综合评估网络效益，符合城市发展的实际需求和自身实力，宜大则大、宜小则小。

(二)建标适宜，多式协同经济适用。

一是遵循全生命周期成本理念把控总体设计方案。城轨交通应当树立全生命周期财务可持续的理念，在项目可行性研究及线路初步设计中建立财务资金管理可持续模型，明确建设资金投入规模及运营所需要的保持其可持续经营的资金规模。从功能与成本的合理匹配入手，在保证工程安全和基本功能需求的基础上，科学谨慎确定建设标准、优化线路设计、控制线路及建筑规模、合理选择工艺工法，从项目设计阶段有效控制全生命周期成本投入。

二是遵循经济适用的原则合理选择系统制式。城轨交通系统选型应支撑线路功能设计标准，针对不同城市和不同区域的通勤需求或个性化交通需求合理选择制式，并科学匹配制式种类和数量，实现优势互补和综合效用最大化。对地铁线路长度过长，尤其是采用延伸已建市中心区地铁线路，调整、改造线路功能定位等规避审批障碍的情况应进行主动限制。

三是遵循因地适宜的原则审慎选择线路敷设方式。城轨交通系统敷设方式应根据城市总体规划和客流预测结果，结合沿线工程水文地质条件和环境情况，同时与系统制式相协调，原则上市区线路应以地下为主，市域线路以地面、高架为主，中低运能系统服务局部区域以地面、高架为主。

(三)融资选优，缓解债务本息支出。

一是构建债务风险监管平台，把控债务规模与风险。健全城轨交通企业债务风险监测预警机制，构建城轨交通债务风险监测预警平台，充分利用信息化手段加强对各企业债务风险的动态监测，厘清债务结构、总量规模、偿还周期，做到早识别、早预警、早应对，确保城轨交通企业债务风险问题不影响城市安全有序运行。

二是拓展债务融资渠道，优选经济融资方案。城轨交通企业应当积极拓宽融资渠道，用好用足各类政策性金融工具，优化债务周期和结构，对存量高息债务采取压降措施，从源头降低融资成本。同时，探索绿色金融、不动产投资信托REITs、资产证券化等权益性融资领域试点，构建起“投资-盘活-再投资”的良性循环机制，进一步扩大有效投资。

三是提升财务管理能力，降低财务费用支出。加强城轨交通企业财务统计分析与统筹运用能力，通过全面预算、定期分析、线路决算等方式深入挖掘建设、运营、经营等方面潜能，合理安排资金使用计划，按需提取融资资金，积极提高存量资金收益，确保财务费用能降尽降。

(四)引聚客流，票务收入稳中有升。

一是布局合理、多交协同，提升城市综合交通出行能力。充分发挥城轨交通在城市综合交通中的重要作用，构建功能层次完善、结构布局合理的城轨交通网络。根据不同城市人口布局与功能定位，因地制宜地推进合理城轨交通制式发展，适度加强网络覆盖水平，提升网络化运营效益。同时，贯彻城市交通一体化规划理念，强化城轨交通与多种交通方式的无缝衔接、互联互通，促进城轨交通与综合交通的网络互补、站点衔接，方便乘客城轨交通出行，以顺畅的多式交通工具引聚城轨交通乘客。

二是便捷高效、绿智融合，提升城轨交通的客流吸引力。以便捷乘客出行为出发点，通过数字化、信息化与智能化技术，推进乘客出行信息一体共享、网络运能动态调整、安检互信互认等重点工作，持续优化城轨交通的客运组织与行车组织水平；打造以城轨出行为核心的一体化绿色交通服务体系，以城轨交通的便捷出行、舒适乘车、满意服务吸引汇聚客流。

三是差异分层、动态调整，提升城轨交通票价经济平衡性。贯彻《城市公共交通条例》(国务院令第793号)有关规定，建立多层次、差别化的城市公共交通票价体系，综合考虑城轨交通运营成本、公众承受能力、补贴财力等因素，制定城轨交通价格并建立动态调整机制。重点与居民可支配收入水平、物价水平、能源水平与企业运营成本等变量因素有机合理挂钩，实现市民乘客经济可承受性与企业经营可持续性的有机平衡。

(五)节支降本，运营支出合理管控。

一是健全运营成本规制模式，提升成本精细管控能力。城轨交通企业要以成本规制实施为抓手，树立精细管理理念，构建财务可持续的工作文化，加强基于生产要素、驱动因素的成本分析及管控工作，落实运营成本指标与运营绩效考核指标的关联性，明确成本管理的责任主体，形成对成本管理的统一认识；加强细节管理，以项目可研为参系，以建设竣工数据为支撑，搭建全生命周期的财务现金流预算模型，清晰展示企业在不同运营时段对资金的需求程度，有效采取针对性的成本管控措施。

二是加大创新技术应用，降低企业运维支出。以理念创新、技术创新、管理创新推动节能降本，实现减员增效。持续探索岗位复合、设施设备修程修制优化、环控智慧调控、无人巡检、在线监测等新技术、新管理的落地实施，提升生产效率，减少人员配置，有效降低成本支出，优化运营成本结构。

三是加强网络资源集约共享，充分发挥网络规模效应。加强城轨交通网络设备系统跨线运用、互联互通和资源共享，合理规划网络控制中心、车辆段、综合维修基地、票务中心、仓储中心、主变电站、换乘站和办公设施等资源配置，通过网络统筹、系统整合，实现资源利用共享与集约化使用，降低项目建设与运营投入，提高整体效率和服务水平。

四是构建行业统一大市场，利用城轨交通规模优势。完善城轨交通市场信息交互渠道，统筹供应商与企业信息，搭建统一的资源平台，实现联合招标采购、物资协同调度和维修资源共享等功能，着力破解进口设备、唯一供应商等方面的卡脖子问题，降低企业运维成本。通过统一的资源平台，提供全自动运行、智慧运维、新能源、无人值守技术、安检安防等方面的最新技术成果，帮助各地城轨交通企业降低人工、能耗和管理成本。

(六)多元创收，经营收入广开财路。

一是贯彻经营城轨理念，拓展多元化经营模式。树立“经营城轨”核心理念，顺应新经济发展形势，资源经营业务重点须从开发导向转为经营导向，原有的基于土地财政和房地产金融的“轨道+物业”的开发与反哺业务逻辑需要适应转型，从合作开发企业转为车站与TOD社区终端客群，广告和商业经营转向分层营销、社区“精准营销”发展模式，进行全链条、多方位开发，不断拓宽多元经营渠道。

二是推进站城融合发展，完善场站综合开发。创新城轨交通沿线土地开发的思路，按照“站城融合、赋能城市”理念，丰富TOD+内涵，强化对功能区建设的支撑力度，从房地产和商业的模式，向TOD+医疗、物流、文旅、教育、科技园等模式转型，更好地与城市功能相融合。

三是构建产业协作联盟，延展助力城轨交通增收。秉持“资源共享、优势互补、协同发展”的原则，建立长期战略合作伙伴关系，打造以城轨交通为核心的跨地域产业联盟，在产业协同发展、产业科技创新、商业资源共享、项目资本运作、人才队伍培养等领域开展深入合作，持续推动城轨交通上下游产业链强链补链。以主导产业+完善配套核心，打造包括车辆制造及检修、核心零部件制造、智能化系统、智能运维等在内的全产业链生产性服务；以产业服务+产业金融为辅助，面向文化、金融、贸易、健康产业发展，通过轨道+商业、轨道+文旅、轨道+养老等模式，积极构建轨道生态圈。

四是加大新兴领域产业布局，挖掘新的经济增长点。加大在新一代信息技术、人工智能、绿色环保等未来产业、新兴领域产业的布局力度，深入挖掘数据资产、检测认证、低空经济等新领

域的潜在价值，拓展相关服务业务，发挥衍生的财务效益，不断培育壮大发展新动能，全力打造多元化的市场经营主体。

(七)政策探索，获取资金保障支持。

一是探索建设项目专项资金渠道。紧抓国家支持“两新、两重”项目试点、超长期国债、国开银行等政策的有利契机，引入专项建设资金，助力有真实客流需求的城市在防范化解地方债务重大风险的同时，缓解短期内城市财力暂时不足的情况，持续推进城轨交通行业规范有序发展。

二是探索与运营安全和服务质量挂钩的财政补贴机制。探索建立健全与运营安全和服务质量挂钩的财政补贴机制。对城轨交通项目在不同运营阶段进行成本分析，合理界定城轨交通项目成本范围，并按照合规性、相关性、合理性及激励性原则，科学核定城轨交通项目运营成本标准，明确地方政府和企业的主体责任和工作要求，对核定运营成本与乘客实际支付优惠票价之间的差额以购买服务的形式予以补助。

三是推动城轨交通资产纳入市政基础设施资产管理。贯彻《市政基础设施资产管理办法》(财政部财资〔2024〕108号),推动城轨交通设施纳入城市基础设施资产范畴，明确地方政府和企业在基础设施资产建设、维护和管理的职责划分，支持和保障城轨交通大修更新改造资金需求。

五、保障措施

(一)坚定实施公交优先战略。

建议在国家、省、市层面进一步推进“公共交通优先发展战略”,统筹优化协调城轨交通与公共汽电车、与其他交通出行方式之间的发展，优化城市交通出行结构，合理引导公众出行，提升城市公共交通出行整体社会和经济效益，减少城市政府补贴压力。

(二)出台城轨交通专项化债支持政策。

建议在遵循国家“防范化解城市政府债务风险”的总体导向前提下，研究试点实施允许城市政府分阶段逐步发行针对城轨交通企业建设债务的专项置换债券，通过一个合理的周期，有序地将国内城轨交通企业建设债务在城市政府和企业之间合理转移或分担，使城轨交通运营企业从沉重的建设投资债务负担与长期的融资财务费用支出中解脱出来，保障企业回归运输主业，专注于更高质量地服务城市运行与发展。

(三)加强城轨交通规划建设审批监管与评估。

建议根据我国经济社会发展及城轨交通发展实践与趋势等情况，从整体导向、申报条件、资金保障等方面，对《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发〔2018〕52号)按程序适时开展优化调整，并加强线网建设规划与项目可行性研究方案的多层级审批监管衔接，对已审批建设城轨交通项目的城市进行综合评估，着力优化项目设计，合理控制工程造价，把控项目建设时序，保障在实施建设规划线路的有序开展。

(四)加强城轨交通运营维护阶段政策扶持，建立科学成本控制机制。

建议国家层面出台城轨交通运营成本规制相关政策或指导文件，明确方法路径和权责关系，完善成本规制标准动态调整机制，以适应外部运营环境和条件的快速变化；建议比照财政部、国家税务总局关于铁路运输企业免征房产税、城镇土地使用税的相关政策，研究制定并出台适用于城轨交通企业的税收优惠政策。

(五)加大城轨交通经营政策支持，鼓励城轨交通向“经营城轨”高质量转型。

建议国家层面在此基础上研究出台给予TOD综合开发更多政策指导，构建综合开发政策体系、建立开发协调机制、综合开发规划审批等保障措施；出台城轨交通地下空间开发利用管理办法，明确开发原则、开发方式和供地方式，明确地下空间权属登记，明确不同商业业态的准入条件；对部分制约城轨交通行业高质量发展的政策、规定、标准开展修订，打破个别安全性法规与标准条款层层加码、趋于保守化的趋势，统筹兼顾安全运营与可持续发展的需求，疏解建设成本高企、经营转型受限的现实困难。

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